Государственное регулирование экономики/Государственное планирование

Лекция 7. Государственное планирование

Лекции: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16

НИУ ВШЭ:

Современные тенденции в государственном управлении и регулировании Этапы развития теории и практики государственного управления. Политико-административная дихотомия: позиция В. Вильсона и Ф. Гуднау, «идеальный» бюрократ М. Вебера. Различие политики и администрирования, современные трактовки. Основные характеристики Нового государственного управления. Поведенческий подход в государственном управлении и регулировании (Herbert A. Simon, William A. Niskannen, Richard Thaler, Cass Sunstein). Административная реформа в современной России: цели и результаты. Стратегическое планирование, государственные программы и проектные подходы в государственном управлении Стратегические документы как инструмент государственного регулирования. Основные документы системы стратегического планирования. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Бюджетные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Стратегическое планирование в Российской Федерации. Промышленная политика Российской Федерации. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации. Национальные цели и стратегические задачи развития Российской Федерации. Концепции и стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Механизмы, меры и инструменты государственного регулирования в концепциях социально-экономического развития на федеральном и региональном уровнях. Национальные проекты. Соглашения о реализации региональных проектов. Стратегии социально-экономического развития федеральных округов. Стратегии социально-экономического развития макрорегионов. Отраслевые стратегии развития промышленности. Государственные программы. Нормативная правовая основа разработки и реализации государственных программ, ранжирование программ, отчетные документы. Содержание государственных программ на конкретных примерах. Федеральные и ведомственные целевые программы. Планы деятельности государственных органов. Проектные подходы в государственном управлении, приоритетные проекты. Региональные программы развития промышленности. Анализ государственных программ Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации. Структура и разделы государственной программы. Паспорт государственной программы. Цели и задачи государственных программ. Показатели (индикаторы) государственных программ. Подпрограммы и основные мероприятия государственных программ. .

Эволюция взглядов на место и функции государственного управления Сфера государственного (публичного) управления, ее элементы и количественные характеристики. Теоретические подходы к обоснованию сферы государственного управления. Общественные блага, неоспоримые (неотъемлемые) функции государства (Э. Доунс, Дж. Бьюкенен, проч.). Критика неотъемлемо государственных функций, австрийская школа, (Л. Мизес, Ф. Хайек.). Государственное управление и реализация частных интересов (М. Олсон, Дж. Стиглер, проч.). Институты коллективной самоорганизации (Э. Остром). Самоуправление. Государственное управление как наука и как профессиональная деятельность. Вехи развития теории государственного управления. Становление науки государственного управления. Рациональный подход к организации государственного аппарата, политико-административная дихотомия В. Вильсона и Ф. Гуднау и ее современные интерпретации. Принципы идеальной бюрократии М. Вебера. Возникновение менеджериального подхода в системе государственного управления. Классические функции управления (А. Файоль). Развитие классической школы госуправления Л. Гьюлик, Л. Урвик. Поведенческий подход в управлении, административное поведение (Г. Саймон), развитие теории организации. Демократия и результативность государственного управления (Д. Вальдо). Планирование, программирование и бюджетирование. Концепция оптимального планирования экономики, план и стимулы («хозрасчет»), оптимизация решений – формирование методов оценки затрат и результатов (А. Анчишкин, С. Шаталин, А. Аганбегян, В. Новожилов, проч.). Мягкие бюджетные ограничения и проблема неэффективности (Я. Корнаи). Жизненный цикл бюро (Э. Доунс). Концепция «максимизирующего бюрократа» В. Нисканена. Современные взгляды на роль государства и эффективное государственное управление. Концепция Нового государственного управления (Д. Осборн, Т. Гэблер). Businesslike Government и Good governance. Децентрализация и аутсорсинг. Концепция открытости и участия. Новый патернализм – «подталкивание» (nudge). Инновации в государственном управлении. Функции и типология органов исполнительной власти, организация административных процессов Полномочия и функции исполнительной власти, факторы их изменения. Типы государственных функций и услуг, их основные характеристики. Типы государственных органов и их функциональные отличия. Министерская и агентская модели организации правительства. Функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти: цели, задачи и этапы анализа. Горизонтальный и вертикальный функциональный анализ. Выявление и устранение функционального конфликта интересов. Источники информации для анализа деловых процессов. Административная реформа: оптимизация исполнения функций органов государственной власти. Реинжиринг и его отличие от других процессов преобразования. Процессный подход и системы менеджмента качества. Нормативно-правовая база разработки административных регламентов. Структура административного регламента. Административный регламент предоставления государственной услуги и стандарт услуги – сходство и различия. Подходы к повышению качества предоставления государственных услуг. Принцип «одного окна». Многофункциональные центры в Российской Федерации. Федеральный реестр и единый портал государственных услуг. Оценка удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг. Взаимодействия между органами исполнительной власти разных типов: межведомственное взаимодействие и координация. Регламенты взаимодействия органов исполнительной власти. Переход к межведомственному информационному взаимодействию. Государственное регулирование Основные теории регулирования. Нормативный и позитивный подход в государственном регулировании. Теория общественного интереса, теория частного интереса, теория захвата регулятора. Современные тенденции регулирования. Риск-ориентированное регулирование, умное регулирование. Информационное общество и электронное правительство Государственные институты в информационном обществе. Тенденции развития информационного общества и вызовы государству в информационном обществе. Цифровое неравенство. Электронная демократия и правосудие. Готовности к электронному обществу, оценки развития электронного правительства. Функциональные элементы электронного правительства – электронный документ и документооборот, учет, деловые процессы, базы данных. Система межведомственного электронного взаимодействия. Подходы к оптимизации и автоматизации административно-управленческих процессов. Стадии «зрелости» электронных услуг. Порталы государственных и муниципальных услуг. Государственные автоматизированные системы управления и учета. Примеры и лучшие практики электронного правительства и оказания услуг в различных странах. Качество государственного управления Сравнительные оценки качества государственного управления. Цели сравнительных оценок качества государственного управления (глобализация и процесс унификации государственных институтов, изучение и поиск лучшей практики). Значение международного опыта (преодоление разрыва в уровне развития, прозрачные условия для международного бизнеса, распространение влияния, проч.). Ограничения на использование зарубежного опыта (государственное устройство, социальные и культурные особенности стран). Организации, участвующие в оценке и распространении лучшей практики государственного управления (международные, национальные, правительственные и неправительственные, частные организации). Индексы качества государственного управления. Международные прямые оценки и рейтинги качества государственного управления. Индекс Всемирного банка GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot). Индекс конкурентоспособности роста (Всемирный экономический форум). Исследование условий ведения бизнеса (BEEPS - The Business Environment and Enterprise Performance Survey). Индекс восприятия коррупции. Индекс экономической свободы. Национальные оценки. Российская практика сравнительных оценок качества государственного управления и их использования в практике управления. Стимулы к инновациям в сфере государственного управления, административные реформы. Общий обзор оценивания программ и политик. Профессионализация оценивания как трансграничной дисциплины Понятие "оценивание программ" и его определения. Место оценивание в системе управления. Эволюция и виды оценивания. Оценивание между рационализацией и легитимацией. Концепция audit society Майкла Пауэра. Три волны в развитии оценивания политики: первая волна – 1960-70-е гг. (акцент на планировании государственных программ), вторая – середина 1970-80-е гг. (контроль за расходами), третья – конец 1980-90-е гг. (новая модель управления, бюджетирование, ориентированное на результат). Оценивание и оценочные исследования программ и политик. Реформистские программы (actions programs) в жилищной сфере, здравоохранении, в сфере борьбы с бедностью, регионального выравнивания как условие интеграции policy evaluation в систему государственного управления. Современное оценивание на фоне развития административных реформ в странах Запада. Стандарты и базовые принципы оценки программ как правила принятия решений в сложных и значимых ситуациях. Прецедентный подход к формированию стандартов и принципов. Формирование стандартов и базовых принципов как достижение консенсуса в профессиональном сообществе. Международные профессиональные объединения в области оценки программ. Наднациональные ассоциации по оценке (IOCE, IDEAS). Тренд к «стандартизации» в национальных ассоциациях с 1970-х гг. Состояние и перспективы развития оценки программ и профессиональной деятельности в мире и в России. Доноры и заказчики на международном уровне. Интернет-ресурсы по оценке. Развитие рынка оценки в России и СНГ. Оценка в некоммерческом и корпоративном секторе. Оценивание в контексте административной и бюджетной реформы. Возможности для профессионального роста. Методология оценивания и планирование исследований Показатели качества оценочного исследования. Дескриптивный, коррелятивный и каузальный типы исследования. Конструирование программы исследования (дизайн исследования): экспериментальный, квази-экспериментальный, не экспериментальный дизайны. Понятие валидности и надежности. Оптимизация методологии проведения оценки. Выборка: понятие, подходы к формированию, факторы, влияющие на формирование. Типы данных. Количественные и качественные методы в оценивании. Классификация и обзор методов сбора информации, используемых при проведении оценки программ: интервью, анкетирование, наблюдение, изучение документации и др. Методы анализа данных, полученных в ходе оценивания (статистические и нестатистические методы). Этапы проведения оценивания: восприятие необходимости проведения оценки, постановка задачи, определение ключевых вопросов исследования, разработка методов исследования (качественные, количественные, комбинирование), определение методов сбора информации, дизайн оценивания, сбор данных, анализ данных, документирование результатов оценки - подготовка отчета, «обратная связь» по результатам оценки, принятие решения - практическое использование результатов оценки. Закономерности восприятия результатов оценки. Принципы построения и осуществления «обратной связи», ориентированной на поддержку и развитие. Сопротивление заказчика и среды, работа над преодолением сопротивления. Типичные ошибки взаимодействия. Политический анализ и оценка программ. Аналитические подходы к анализу принятия решений и реализации государственной политики Политический анализ как анализ решений государственных органов (Public Policy Analysis). Генезис Policy Analysis и Program Evaluation в США, просачивание дисциплин в европейскую академическую дискуссию и практическое консультирование. Использование экспертного знания в управлении и политике. «Просачивание» информации, концепций и аргументов в политический процесс принятия решений. Экспертное знание «as data», «as ideas», «as argumentation». Основные модели взаимодействия эксперта и политика (чиновника): технократическая, меритократическая, взаимное обучение. Триада понятий «политическое». Понятия «polity» (политические рамки действия), «politics» (политика как процесс) и «policy» (содержательный аспект политики). Цикл Policy making в работах Ласуэлла. Аналитическая дифференциация стадий политико-управленческого цикла (Policy cycle): восприятие проблемы (problem perception), формирование повести (agenda setting), формулирование политики/принятие решения (policy formulation/decision making), реализация (implementation), оценивание (evaluation), переформулирование политики / ее завершение (policy reformulation / termination). Модели, альтернативные стадиально-циклическому подходу к принятию политических и государственных решений: политико-управленческие потоки (policy streams), коалиции поддержки (advocacy coalitions), раунды (rounds model). Основные теоретические подходы и модели оценивания подходы в оценивании: классификация подходов. Виды оценочных исследований: прогнозирующее (ex-ante), текущее (on-going) и итоговое (еx-post) оценивание, их разновидности и связь с политическим циклом. Теория программы как методологический подход к оцениванию. Формирование критериев оценки программ. Внешнее и внутреннее оценивание. Оценивание, ориентированное на практическое использование (utilization-focused evaluation). Оценивание, «свободное» от цели (goal-free evaluation) и целенаправленное оценивание (goal-based evaluation). Экономические методы оценивания программ. Оценка и мониторинг государственных программ Программно-целевой метод реализации государственной политики. Программы: понятие и виды, нормативно-правовая база, вопросы формирования и реализации программ. Методология оценки программ: подходы, типы оценки, критерии, показатели, организационные механизмы. Оценивание и мониторинг. Что дает мониторинг программ? Виды индикаторов, используемых в мониторинге. Виды и уровни мониторинга. Использование программно-целевого подхода к реализации политики в России: федеральные целевые программы, ведомственные целевые программы, национальные проекты и пр. Федеральные целевые программы: приоритеты, структура, опыт реализации и оценки. Государственные программы: особенности, опыт реализации и оценки. Аудит эффективности. Управление по результатам, планирование и бюджетирование Концепция управления по результатам. Принципал-агентская проблема и пути её решения. Положительные и отрицательные эффекты от внедрения показателей результативности. Использование ключевых показателей результативности и эффективности в системе государственного и муниципального управления. Проблема манипулирования показателями. Необходимость и ограничения государственного планирования. Стадии процесса планирования. Методы планирования. Определение целей и задач деятельности органов исполнительной власти. Прогнозирование и оценка вариантов. Отечественный и зарубежный опыт внедрения управления по результатам. Инструменты управления по результатам в Российской Федерации, документы стратегического планирования (стратегии, программы, проекты, планы реализации).

Планирование

Планирование — это разработка планов экономического и социального развития, а также комплекса практических мер по их выполнению.

Различие между планированием и прогнозированием и, соответственно, между планом и прогнозом состоит в том, что прогнозирование — это пассивное предсказание (прогноз инфляции, курса валюты и пр.), а планирование — это формулирование намерений, которое предполагает сознательное проявление волевых усилий и включает в себя принятие решений; устанавливает то, что должно быть сделано. А бюджетирование — финансовый план в стоимостном выражении, документ, сопоставляющий все понесенные расходы с имеющимися (или возможными) доходами. Можно сказать, что по прогнозу наша экономика будет испытывать кризис. По нашему плану, чтобы избежать негативный прогноз, необходимо принять меры. Чтобы выполнить наш план необходимо принять бюджет в краткосрочном периоде, в котором учесть расходы.

Классификация типов планирования

Классификация типов планирования по признакам:

• по степени обязательности выполнения: директивное (обязательное для исполнения) и индикативное планирование (рекомендующее, направляющее);
• по горизонту планирования: долгосрочное (более 3 лет), среднесрочное (1-3 летние планы) и краткосрочное планирование (до 1 года);
• по типу решений: стратегическое (общие), тактическое планирование (оперативное);
• по уровням управления: федеральном, региональном, местном (органами государственного управления);
• по степени охвата объекта: общее и частичное планирование;
• по предмету: планирование отдельных отраслей;
• по степени повторяемости: систематическое и единовременное планирование;
• по степени адаптации: жесткое и гибкое планирование;
• по степени детализации: агрегированное (общее) и детальное планирование;
• по временному признаку: последовательное (последующий план после завершения предыдущего), синхронное (планирования сразу на несколько последовательных периодов), скользящее (последующий план после завершения части предыдущего плана) и внеочередное планирование (по мере необходимости);
• по ориентации идей планирования:

• реактивное (по прошлому периоду),
• инактивное (на основе сложившегося тренда),
• проактивное (с учётом увеличения),
• интерактивное планирование (от желаемого будущего).

Методы планирования

На практике используются следующие методы планирования:

• методы стратегического и конкурентного анализа (STEEP–анализ, SWOT-анализ, отраслевой анализ, анализ стратегических групп, анализ стоимостных цепочек, конкурентный анализ, анализ потребителей);
• методы прогнозирования (по степени свободы процесса прогнозирования от субъективности: субъективные (качественные, интуитивные), объективные (количественные), эвристические (основанные на эмпирических данных и экстраполяции тенденций) и аналитические (причинно-следственные, прогнозирующие спрос в зависимости от выявленных факторов) методы; по объёму аналитической работы);
• метод построения сценариев (разработка альтернативных картин будущего состояния внешней среды. Планирование сценариев обеспечивает интеграцию интуитивных и количественных методов, основанных на имеющихся фактах. Планирование и анализ сценария — это структурированный метод разработки альтернативных картин будущего состояния внешней среды. Сценарий представляет собой детальное, внутренне последовательное описание того, на что может быть похоже будущее, основанное на ряде предположений);
• методы планирования:

• балансовый метод (построение балансов для сравнения и увязка имеющихся в наличии ресурсов с потребностями в них);
• нормативный метод (на основе заранее установленных норм и нормативов рассчитывается потребность в ресурсах и в их источниках);
• расчётно–аналитический метод (рассчитываются плановые показатели за счет принятых за базу показатели и индексы их изменения в планируемом периоде);
• календарный метод (проект всегда имеет установленный срок завершения): графики Гантта, метод оценки и пересмотра планов (PERT) (аналитический расчетный метод, позволяющий построить сеть, связывающую все работы, и спрогнозировать оптимистические, пессимистические и наиболее вероятные сроки выполнения работ), метод критического пути (CPM) (метод принятия решений, основанный на предположении, что процесс займет максимально возможный промежуток времени, т. е. критический путь в сетевом графике);
• экономико-математическое моделирование и динамическое имитационное моделирование (экспериментальный анализ, изучающий последовательность многообразных действий внутри модели, благодаря чему определяются удовлетворительные решения для комплексных и приближенных к реальности проблем).

Директивное и индикативное планирование

Директивное планирование — жёсткая система заказов, разнарядок, фондирования ресурсов и т. п..

Индикативное планирование — метод государственного регулирования экономики. Индикативное планирование — это средство повышения эффективности функционирования экономики путём разработки набора последовательных численных прогнозов или целевых показателей на экономическое будущее. Цель индикативного планирования — координация инвестиционных и производственных планов частного и государственного секторов посредством предоставления экономической информации. В отличие от директивного планирования это планирование без принуждения. Подчинение является добровольным. Он основан на идее, что если план будет правильно построен, то он укажет оптимальный путь для экономики, который затем будет спонтанно следовать экономическим субъектам без необходимости принуждения. Формально процесс принятия решений полностью децентрализован, однако некоторые варианты индикативного планирования включают консультации с крупными частными субъектами и согласование частных инвестиционных планов. Кроме того, соблюдение поощряется и облегчается убеждением и когнитивным обрамлением, а иногда и подкрепляется стимулами. Кроме того, контролируемые государством инвестиционные фонды могут быть направлены на реализацию льготных проектов в соответствии с планом. Кроме того, обязательства государственного сектора по осуществлению запланированных государственных инвестиций и целевых показателей производства могут представлять собой элемент определенности, способствующий предполагаемому добровольному соблюдению.

Централизованное и децентрализованное планирование

Централизованное планирование — экономическое планирование, в котором процесс принятия решения происходит централизовано, в едином месте.

Децентрализованное планирование — экономическое планирование, в котором процесс принятия решений распределяется между различными экономическими агентами или локализован в производственных единицах. Децентрализация оказывается несправедливой и неэффективной, поскольку децентрализованные центры испытывают проблемы неполных рынков, а общие блага пренебрегаются.

Госплан

Госплан СССР — государственный орган, осуществлявший государственное планирование развития народного хозяйства и контроль за выполнением государственных планов в СССР, действовавший в период c 1923 по 1991 год. Задачей Госплана была разработка единого государственного хозяйственного плана, способов и порядка его осуществления. Госплан также разрабатывал Методические указания к разработке плана государственных планов развития народного хозяйства, формы и показатели, обеспечивающие идентичность всех материалов.

В Госплане использовался балансовый метод планирования, была использована целая система материальных и стоимостных балансов по примерно 235 видам промышленной и сельскохозяйственной продукции. Использовалась и модель межотраслевого баланса (МОБ) в качестве предпланового документа, который давал необходимые межотраслевые пропорции, а затем уточнялся по конкретным производителям, потребителям и по районам.

Планирование проходило в четыре этапа:

• выявлялись потребности множества потребителей каждого продукта, убеждались в обоснованности заявленных потребностей с позиции необходимости национальной экономики;
• детально выявлялись возможные ресурсы и возможность производства по каждому виду продукции с помощью статинформации, нормативных расходов, технологических процессов, производственных мощностей и степени из использования и т.д.;
• сопоставлялись данные ресурсы с потребностями, выявлялся дефицит ресурсов, узкие места в производстве, диспропорции и пути их преодоления, определялся приоритет в удовлетворении потребностей, план развития тех или иных видов производства;
• формировался баланс национального дохода, баланс финансовых ресурсов, баланс денежных доходов и расходов населения, баланс капитальных вложений, баланс валютных ресурсов, баланс труда и другие; в самих балансах указывались ресурсы каждого вида продукции (производство, импорт, мобилизация остатков и прочие поступления) и их распределение (на производственно-эксплуатационные нужды, капитальное строительство, рыночный фонд, резерв, запасы), балансы были взаимосвязаны, а их показатели едины.

Показатели в принятых балансах были плановыми заданиями конкретных предприятий, которым доводились эти показатели. Они были сбалансированы с плановыми заданиями других предприятий, что прикрепляло каждого производителя к свои поставщикам и покупателям, устанавливало сроки поставок, то есть формировалась цепочка поставок.

Организационная схема разработки государственного плана была следующей:

• правительство страны принимало Постановление о подготовке и сроках разработки плана, в котором указывало главные цели развития национальной экономики в следующем периоде;
• Госплан формировал конкретные контрольные цифры, которые доводились до министерств, предприятий в форме Директив по составлению пятилетнего плана народного хозяйства (Основных направлений экономического и социального развития);
• на предприятиях и организациях, на которые в виде проектов выносились эти директивы, обсуждались на собраниях трудового коллектива;
• предложения, высказанные в ходе этого обсуждения (в печати или на собраниях трудового коллектива предприятий), доводились до Госплана, где изучались и по необходимости учитывались;
• обновлённый проект плана выносился на обсуждение очередного съезда партии, принимался, а затем доводился до министерств и предприятий.

Критика

Директивная форма планирования критикуется за то, что она лишает производителя самостоятельности и инициативы (за него уже всё порешали наверху), стимулов к развитию (нет возможности выделить дополнительные ресурсы (даже когда они запланированы), ибо в приоритете выполнение главного плана), приводит к различным диспропорциям (без компенсирующего механизма между предприятиями, когда подводят смежники, негде и нечем перехватиться недопоставленными ресурсами), что ведет к замедлению темпов экономического роста и другим кризисным явлениям в народном хозяйстве.

Кроме этого, сбои при балансовом методе планирования приводил к постоянному товарному дефициту, а у населения скапливались денежные средства, не обеспеченные данными товарами.

Если 40% всего потребительского рынка состоит из импортной продукции, то национальной экономики для её закупа необходима валюта, которая поступает за счёт экспорта нефти и газа. Таким образом, отечественное производство товаров и услуг для населения недостаточно развито. Отсюда, национальный доход состоит из существенной доли тяжёлой промышленности и оборонной промышленности. Если импортозамещение на потребительском рынке не происходит, доля импорта фиксирована, то весь экономический рост происходит в секторе промышленности, который не может расти из года в год, происходит стагнация.

Примечания

Лекции: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16